1. Tách khái niệm “Văn bản QPPL” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”

         Khái niệm “Văn bản QPPL” được quy định lần đầu tiên trong Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, sau đó tiếp tục được quy định trong Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Việc quy định khái niệm văn bản QPPL là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản QPPL với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cách định nghĩa “văn bản QPPL” ở Luật năm 2008 và Luật năm 2004 thiếu sự cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL.

        Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản QPPL, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản QPPL với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật năm 2015 đã tách khái niệm “văn bản QPPL” và khái niệm “quy phạm pháp luật”. Cụ thể, theo khoản 1 điều 3 của Luật thì “quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đối với khái niệm “văn bản QPPL”, được quy định tại điều 2 của Luật, theo đó “văn bản QPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL”.

        2. Về hình thức văn bản QPPL

        Theo quy định tại điều 3 của Luật, hệ thống văn bản QPPL gồm 26 hình thức do 18 chủ thể có thẩm quyền ban hành, ví dụ: Hiến pháp; Bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Văn bản QPPL của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;… So với Luật năm 2008 và Luật năm 2004 thì Luật đã bỏ 05 loại văn bản QPPL, gồm:

        (1) Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trừ nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam);

       (2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ;

       (3) Chỉ thị của UBND cấp tỉnh;

       (4) Chỉ thị của UBND cấp huyện;

         (5) Chỉ thị của UBND cấp xã;

          Tuy nhiên, để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật đã bổ sung hình thức văn bản QPPL của chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

         3. Về thẩm quyền, nội dung văn bản QPPL

         Trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy (Luật Tổ chức Quốc hội (sửa đổi), Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật Tổ chức chính quyền địa phương,….), Luật năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành văn bản QPPL của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL:

        - Đối với luật, nghị quyết của Quốc hội: Điều 15 của Luật đã quy định rõ ràng, cụ thể những nội dung Quốc hội phải ban hành luật và những nội dung Quốc hội ban hành nghị quyết. Theo đó, Quốc hội ban hành luật để quy định về tổ chức, bộ máy nhà nước, chính sách cơ bản tiền tệ quốc gia,… Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định việc thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành; tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân…

         - Đối với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội: Nếu như điều 12 Luật năm 2008 quy định “Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quôc hội xem xét, quyết định ban hành luật” thì nay, điều 16 của Luật năm 2015 đã không còn quy định việc pháp lệnh sau một thời gian thực hiện phải trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật nữa. Đồng thời, bổ sung một số nội dung Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết gồm: Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội; Bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

        - Đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh: Luật năm 2015 đã phân định rõ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh gồm: quy định chi tiết những vấn đề được giao; tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương. Nội dung nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh được quy định cụ thể tại điều 27 và điều 28.

         Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ ràng hơn thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước tại điều 17; bổ sung một số nội dung Chính phủ phải ban hành Nghị định tại điều 19; giới hạn nội dung ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, HĐND cấp huyện, HĐND cấp xã…

        4. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL

         Luật năm 2015 đã bổ sung 01 điều (điều 7) về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL từ khâu lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành văn bản QPPL. Trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.

         5. Về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL

         Luật đã bổ sung 01 điều quy định về các hành vi bị nghiêm cấm (điều 14), bao gồm các hành vi sau:

         - Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.

        - Ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 4 của Luật này nhưng có chứa quy phạm pháp luật.

        - Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật này.

        - Quy định thủ tục hành chính trong văn bản QPPL của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trừ trường hợp được giao trong luật.

        6. Bổ sung quy trình xây dựng chính sách

         Luật năm 2008 và Luật năm 2004 quy định về quy trình xây dựng văn bản từ đề xuất sáng kiến, soạn thảo, xem xét cho đến ban hành và công bố văn bản QPPL nhưng chưa tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản. Khắc phục hạn chế đó, Luật mới đã bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản QPPL theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo. Quy trình này được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. 

(Còn nữa)

Kim Lân