I. ĐẶT VẤN ĐỀ

Khái niệm chính sách và thẩm quyền ban hành chính sách

Chính sách là một thuật ngữ sử dụng khá phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) trong đó có Luật Ban hành văn bản QPPL. Ngay từ Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đến Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và hiện nay Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng để quy định về các nội dung thuộc thẩm quyền ban hành chính sách của các cơ quan Trung ương và HĐND tỉnh. Tuy nhiên, trong các văn bản Luật này chưa đưa ra giải thích cụ thể như thế nào chính sách, chỉ đến Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2025 thì thuật ngữ này mới được giải thích cụ thể tại khoản 2 Điều 3. Theo đó “ Chính sách là tập hợp các giải pháp cụ thể của Nhà nước để giải quyết một hoặc một số vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định, phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng”. Đây có thể coi là một bước đột phá mới làm căn cứ cho các cơ quan thực hiện hoạch định chính sách.

Về thẩm quyền ban hành chính sách của địa phương được ghi nhận trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004. Theo đó, HĐND tỉnh quyết định thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; Quyết định biện pháp thực hiện chính sách, chế độ ưu đãi đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước; thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội, cứu trợ xã hội và xoá đói, giảm nghèo; Quyết định biện pháp thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo ban hành chính sách để quy định các lĩnh vực như vực y tế, lao động và thực hiện chính sách xã hội; dân tộc, tôn giáo; Quyết định chính sách thu hút và một số chế độ khuyến khích đối với cán bộ, công chức. Đối với HĐND cấp huyện ban hành chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; thực hiện chính sách hậu phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân dân ở địa phương; chính sách ưu đãi đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, những người và gia đình có công với nước; biện pháp thực hiện chính sách bảo hộ lao động, bảo hiểm xã hội, cứu trợ xã hội, xoá đói, giảm nghèo; Quyết định biện pháp bảo đảm việc thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo theo quy định của pháp luật. Còn HĐND cấp xã cũng có thẩm quyền quyết định những chính sách như đối với cấp huyện.

Đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, việc xác định thẩm quyền và phạm vi quy định chính sách của HĐND các cấp cũng có những bước chuyển mình để phù hợp với quy luật vận động và phát triển của thực tiễn. Theo đó, HĐND tỉnh quyết định biện pháp thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hóa gia đình trên địa bàn tỉnh; Quyết định chính sách thu hút, khuyến khích đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động làm việc tại địa phương; Quyết định biện pháp thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với cách mạng; biện pháp thực hiện chính sách an sinh xã hội và phúc lợi xã hội, biện pháp xóa đói, giảm nghèo; Quyết định biện pháp thực hiện chính sách dân tộc, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần; chính sách tôn giáo. HĐND cấp huyện có thẩm quyền quyết định thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với cách mạng, chính sách bảo trợ xã hội, xóa đói, giảm nghèo; biện pháp bảo đảm việc thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật. Luật không còn quy định về thẩm quyền của HĐND cấp xã trong việc quyết định chính sách.

Kế thừa quy định trước đây, đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tiếp tục quy định thẩm quyền của HĐND tỉnh trong việc ban hành chính sách như: quyết định cơ chế, chính sách, biện pháp để phát triển các lĩnh vực tài chính, đầu tư, khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số, đất đai, tài nguyên, môi trường, thương mại, dịch vụ, công nghiệp, nông nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, hành chính tư pháp, nội vụ, lao động, xã hội, văn hóa, thông tin, du lịch, thể dục thể thao của địa phương theo quy định của pháp luật; quyết định biện pháp để thực hiện các chính sách dân tộc, tôn giáo; biện pháp bảo đảm thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, đối ngoại; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân, bảo đảm quyền con người, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương theo quy định của pháp luật; Căn cứ vào chủ trương của Đảng, quyết định áp dụng thí điểm các chính sách đặc thù, đặc biệt, chưa được quy định trong pháp luật để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn sau khi đã báo cáo và được Thủ tướng Chính phủ cho phép; quyết định chính sách trọng dụng nhân tài, chính sách thu hút, khuyến khích đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động làm việc tại địa phương phù hợp với điều kiện, khả năng ngân sách của địa phương.

Đối với HĐND cấp huyện Luât quy định thẩm quyền quyết định chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa bàn theo quy định của pháp luật; biện pháp thực hiện các chính sách xã hội; quyết định cơ chế, chính sách, biện pháp phát triển đô thị, hạ tầng đô thị trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã quy định hạn chế hơn trong việc ban hành chính sách của HĐND cấp huyện.

Song song với Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì Luật Ban hành văn bản QPPL cũng quy định thẩm quyền của HĐND trong việc quy định về các chính sách. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì HĐND từ tỉnh đến xã đều có thẩm quyền quyết định những chính sách nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Đến Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và năm 2025 không còn quy định cụ thể thẩm quyền của cấp huyện, cấp xã trong việc ban hành chính sách mà chỉ quy định thẩm quyền của HĐND tỉnh quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Thực hiện thí điểm các chính sách theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Mặc dù, Luật Tổ chức chính quyền địa phương có quy định về thẩm quyền của HĐND trong việc ban hành các chính sách, tuy nhiên để xác định tính quy phạm pháp luật thì trong quy định chính sách cần căn cứ vào Luật Ban hành văn bản QPPL.

II. CĂN CỨ PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA HĐND VÀ UBND TỈNH TRONG VIỆC BAN HÀNH CHÍNH SÁCH

1. Căn cứ pháp lý

Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Còn UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Theo đó, với tư cách là cơ quan do HĐND bầu và là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thực thi pháp luật  ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ tỉnh đến cơ sở.

Như vậy, theo quy định nêu trên thì HĐND và UBND cùng cấp có mối quan hệ chặt chẽ lẫn nhau. HĐND có vai trò định hướng và giám sát, còn UBND là cơ quan thực thi; HĐND đưa ra các quyết sách, trong khi UBND là cơ quan thực hiện các quyết định đó, đồng thời giải trình với HĐND về hiệu quả của các hoạt động đã triển khai. Mối quan hệ này giúp đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý địa phương, đồng thời giữ vững tính trách nhiệm giải trình giữa các cơ quan.

2. Thực tiễn về mối quan hệ giữa HĐND và UBND tỉnh trong xây dựng chính sách

Trong hoạt động của mình để quyết định các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền thì HĐND tỉnh sẽ thực hiện thông qua các Nghị quyết, còn UBND tỉnh là một trong các cơ quan xây dựng và trình HĐND tỉnh. Để đảm bảo văn bản ban hành đảm bảo đúng quy trình, cuối năm UBND tỉnh đã chỉ đạo các sở, ban, ngành cấp tỉnh theo lĩnh vực rà soát, nghiên cứu chuẩn bị các nội dung, đặc biệt là liên quan đến các cơ chế chính sách của tỉnh để đưa vào kế hoạch tổ chức các kỳ họp thường lệ của HĐND tỉnh. Trên cơ sở nội dung đăng ký của UBND tỉnh, HĐND tỉnh thông qua Nghị quyết kế hoạch tổ chức các kỳ họp thường lệ.

Vì vậy thời gian qua, HĐND tỉnh đã ban hành số lượng văn bản bao trùm trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là các chính sách đặc thù khuyến khích, thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước tiến hành đầu tư trên địa bàn tỉnh nhằm phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Nhiều chính sách trên các lĩnh vực đã phát huy vai trò quan trọng như: lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn và nông thôn mới, hỗ trợ phát triển đô thị; giáo dục và đào tạo; y tế - dân số; văn hóa, thể thao, du lịch, thông tin và truyền thông; khoa học và công nghệ; lao động, thương binh và xã hội; phát triển doanh nghiệp, hợp tác xã; sắp xếp bộ máy, huy động nguồn nhân lực. Để các chính sách được thực hiện có hiệu quả và đi vào cuộc sống, tỉnh đã bố trí hoặc lồng ghép, huy động xã hội hóa để có được nguồn lực lớn để triển khai thực hiện. Theo đó, ngoài nguồn ngân sách của tỉnh, đã lồng ghép được từ nguồn vốn các chương trình, chương trình mục tiêu quốc gia, dự án, mục tiêu và từ nguồn vốn xã hội hóa để cùng thực hiện mục tiêu của các đề án, cơ chế, chính sách đã ban hành. Với việc bố trí kinh phí tương đối lớn và hợp lý, các chính sách đã phát huy tốt vai trò tích cực trong việc thu hút các doanh nghiệp tham gia đầu tư, sản xuất kinh doanh tạo động lực thúc đẩy phát triển sản xuất, bảo vệ môi trường, phát triển hạ tầng (đặc biệt là đường giao thông, trường học, trạm y tế), đẩy nhanh tiến độ xây dựng nông thôn mới, đô thị văn minh và góp phần đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn.

Phát huy mối quan hệ phối hợp chặt chẽ nên nhìn chung các văn bản nghị quyết của HĐND tỉnh do UBND tỉnh trình quy định về cơ chế chính sách đều đảm bảo tuân thủ đúng trình tự thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, từ khâu xin chủ trương của Thường trực HĐND tỉnh đến thẩm tra, xem xét thông qua tại các kỳ họp của HĐND tỉnh. Đồng thời, trong việc tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND, UBND đã chủ động phối hợp với thường trực HĐND, các ban của HĐND nhằm kịp thời triển khai các nghị quyết của HĐND sau khi được ban hành; tạo điều kiện để thường trực HĐND, các ban và đại biểu HĐND thực hiện công tác giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND tỉnh. Thông qua công tác giám sát, HĐND đã phát hiện hạn chế, bất cập trong công tác chỉ đạo, điều hành của UBND để chấn chỉnh, xử lý theo quy định.

Bên cạnh kết quả đạt được, quan hệ phối hợp giữa HĐND và UBND trong nhận diện và giải quyết những chính sách lớn của địa phương, còn một số tồn tại, hạn chế như: Công tác phối hợp trong quá trình tổ chức thực hiện, truyền thông chính sách của tỉnh vẫn chưa rõ nét, chặt chẽ. Sự tham gia của cơ quan phối hợp khi được lấy ý kiến có lúc còn hình thức, chất lượng chưa cao.

Thời gian tới, để tăng cường mối quan hệ giữa UBND và HĐND trong xây dựng chính sách cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:

Thứ nhất, để hoàn thiện mối quan giữa hai cơ quan này, cần nhận thức đầy đủ về vai trò, vị trí của HĐND, UBND tỉnh trong xây dựng các cơ chế chính sách của tỉnh. Nghị quyết của HĐND được thông qua phát huy giá trị thực tiễn thì cần có sự chủ động của UBND tỉnh trong việc nghiên cứu xây dựng đề xuất trình HĐND tỉnh. Theo đó, quá trình xây dựng chính sách, UBND tỉnh tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo nghị quyết. Thực hiện việc đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết, trong đó phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết; mục tiêu ban hành chính sách; các giải pháp để thực hiện chính sách; các tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do lựa chọn; xác định vấn đề giới và tác động giới của chính sách để chính sách sau khi được ban hành phải đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Thứ hai, Tiếp tục phát huy mối quan hệ biện chứng giữa HĐND tỉnh, UBND tỉnh trong việc tuân thủ quy trình ban hành văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các Nghị định hướng dẫn thi hành, nhất là quy trình xin chủ trương Thường trực HĐND tỉnh; thực hiện thẩm tra (đảm bảo đầy đủ các tài liệu liên quan; đảm bảo thời hạn chậm nhất là 15 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND để các Ban của HĐND thực hiện việc thẩm tra dự thảo Nghị quyết), tránh trường hợp tài liệu, thời hạn không đảm bảo đúng quy định thì cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự thảo nghị quyết.

Thứ ba, UBND tỉnh thường xuyên giữ mối liên hệ chặt chẽ với các Ban HĐND tỉnh, đại biểu HĐND tỉnh để nắm bắt định hướng của HĐND tỉnh khi soạn thảo xây dựng chính sách, đồng thời thực hiện giải trình kịp thời đầy đủ các ý kiến thẩm tra của các Ban HĐND tỉnh tránh tình trạng chưa có sự thống nhất ảnh hướng đến việc thông qua các chính sách.

III. KẾT LUẬN

Chính sách có tác động lớn đến đời sống kinh tế xã hội của tỉnh do đó HĐND và UBND cần phát huy mối quan hệ chặt chẽ từ đó có định hướng để xây dựng được hệ thống cơ chế chính sách đồng bộ thống nhất, công khai, minh bạch tạo động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội tỉnh nhà./.

Hải Giang